L’article L 121-4 du code de l’urbanisme dispose que seuls les aménagements légers sont autorisés dans les espaces remarquables et caractéristiques du littoral. Il renvoie à un décret d’application (article R 121-5) la définition des aménagements en question. Dans sa version issue de la loi du 3 janvier 1986, l’article L 146-6 (devenu article L 121-4) n’indiquait pas clairement si la liste de ces aménagements légers était ou non limitative.
Hésitations sur le caractère limitatif de la liste des aménagements légers
La jurisprudence n’a pas immédiatement pris de position tranchée sur la question. Certaines décisions étaient strictes et estimaient que les espaces remarquables étaient inconstructibles sous réserve de la réalisation des aménagements légers prévus par décret ( CE, 27 nov. 2006, n° 275922, Cne Lavandou – CE, 30 avr. 2008, n° n° 292257, Cne Saint-Tropez). D’autres étaient plus souples en estimant, par exemple, que des parcs de stationnement pouvaient être autorisés alors même qu’ils n’étaient pas prévus par l’article R. 121-5 (CE, 17 juin 1998, n° 168977, Assoc. amicale loisirs et temps libre longevillais). Depuis 2013, Le Conseil d’Etat avait clairement affirmé que la liste des aménagements légers de l’article R 121-5 n’était pas limitative. Il avait ainsi admis la possibilité de créer des voies permettant la circulation des véhicules de lutte contre l’incendie (CE, 6 févr. 2013, n° 348278, Cne Gassin) ou encore celle d’édifier des clôtures (CE, 4 mai 2016, n° 376049, SARL Mericea ) bien que ces aménagements ne soient pas prévus par l’article R 121-5 du code de l’urbanisme.
Affirmation du caractère limitatif par la loi ELAN
L’état du droit a toutefois été modifié par la loi ELAN du 23 novembre 2018. La nouvelle rédaction de l’article L. 121-24 dispose que les aménagements légers sont définis de manière limitative par décret. Suite à une consultation publique qui s’est déroulée du 24 janvier au 14 février 2019 (http://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/consultation-du-public-sur-le-projet-de-decret-a1918.html, consulté le 4 mai 2019), le décret du 21 mai 2019 a modifié l’article R 121-5 du code de l’urbanisme.
Ces dispositions avaient, jusque là, fait preuve d’une grande stabilité. La liste des aménagements légers avait été définie pour la première fois par le décret du 20 septembre 1989. Les espaces remarquables étaient alors sanctuarisés car seules les installations nécessaires à l’ouverture au public et les installations agricoles ou de cultures marines ne créant pas de surface hors œuvre nette, étaient autorisées. Le décret du 25 août 2012 avait porté la surface autorisée à 20 mètres carrés pour permettre la mise aux normes sanitaires des installations.
Une modification plus significative était intervenue avec le décret du 29 mars 2004, qui avait autorisé, sous certaines conditions, les parcs de stationnement et les extensions limitées des bâtiments nécessaires à l’exercice d’activités économiques. Dans le même temps, le décret portait la surface des bâtiments agricoles à 50 mètres carrés et supprimait tout seuil pour les installations de cultures marines. Cette modification réduisait certes le degré de protection des espaces remarquables mais elle permettait finalement d’assurer un équilibre entre protection de l’environnement, ouverture au public et développement économique modéré dans des espaces remarquables qui ne concernaient pas que les sites les plus sensibles mais qui couvraient une part significative des espaces littoraux.
Le nouveau contenu de l’article R 121-5
Quinze ans plus tard, le décret du 21 mai 2019 modifie ce dispositif pour tenir compte de la loi ELAN, codifier certaines évolutions jurisprudentielles mais également autoriser de nouveaux aménagements.
Le premier alinéa de l’article R 121-5 est logiquement modifié pour confirmer que seuls les aménagements énumérés par la suite de l’article sont autorisés.
Le paragraphe 1 de l’article est légèrement modifié et ajoute les équipements légers et démontables nécessaires à la préservation et à la restauration à la liste des aménagements autorisés dans le cadre de la protection et de l’ouverture au public des espaces remarquables. La nouvelle rédaction sécurise donc, si besoin en était, les aménagements (pose de ganivelles par exemple) réalisés sur les dépendances du conservatoire du littoral, dans les espaces naturels sensibles ou, de manière générale, dans les espaces dont la faune et la flore doivent être protégés.
Cette nouvelle disposition complète l’article L 121-26 du code de l’urbanisme qui autorise les travaux ayant pour objet la conservation ou la protection espaces et milieux remarquables.
L’article R 121-5 du code de l’urbanisme ne revient pas sur la possibilité de réfection des bâtiments existants et d’extension limitée des bâtiments et installations nécessaires à l’exercice d’activités économiques. Il prévoit toutefois que désormais, ces travaux doivent être conçus de manière à permettre un retour du site à l’état naturel. Les nouvelles dispositions sont donc plus restrictives et excluent les constructions en dur ou comportant des fondations importantes.
Le décret du 21 mai 2019 ajoute également la possibilité de réaliser des équipements d’intérêt général nécessaires à la sécurité des populations et à la préservation des espaces et milieux. La jurisprudence qui autorise les voies nécessaires à la lutte contre l’incendie est ainsi codifiée.
Le nouvel article R 121-5 ne reprend en revanche pas la jurisprudence relative aux clôtures. Sauf à être nécessaires à la préservation du site, elles semblent donc désormais interdites.
Une ouverture pour les thalassothérapies
Le décret du 21 mai 2015 prévoit enfin la possibilité de réaliser des canalisations nécessaires aux services publics ou aux activités économiques, dès lors qu’elles sont enfouies et qu’elles laissent le site dans son état naturel après enfouissement, et que l’emprise au sol des aménagements réalisés n’excède pas cinq mètres carrés. Cette disposition ne figurait pas dans le projet de décret soumis à consultation au début de l’année.
La faculté de réaliser ces canalisations s’ajoute à celle de l’article L. 121-25 qui autorise l’atterrage des canalisations et leurs jonctions nécessaires à l’exercice des missions de service public définies à l’article L. 121-4 du Code de l’énergie ou à l’établissement des réseaux ouverts au public de communications électroniques.
L’application de cette nouvelle disposition risque de soulever quelques contestations (voir par exemple le point de vue de notre collègue Laurent Bordereaux) puisque qu’elle admet un type d’équipement qui n’était jusqu’alors pas autorisé dans les espaces remarquables. On peut supposer qu’elle pourra profiter aux installations de pompage d’eau de mer pour les activités économiques autres que les cultures marines puisque les installations nécessaires à ces dernières bénéficient déjà d’une disposition spécifique de l’article R 121-5 du code de l’urbanisme. Les activités de thalassothérapie sont ici clairement visées comme le rappelle une récente réponse ministérielle (question écrite n° 17947).
Les aménagements ainsi autorisés demeurent limités puisque seule une emprise au sol de 5 mètres carrés est autorisée. Même si le texte ne le précise pas, cette emprise ne concerne vraisemblablement que les installations situées en surface. En toute hypothèse, le juge administratif devra veiller au respect du caractère léger de l’installation (CE, 13 févr. 2009, n° 295885, Communauté cnes canton de Saint-Malo-de-la-Lande) ce qui permettra de contrôler que les ouvrages souterrains n’ont pas un impact significatif sur les espaces protégés.
Il y a là une réelle nouveauté car les anciennes dispositions de l’article R 121-5 du code de l’urbanisme n’autorisaient vraisemblablement pas les installations nécessaires aux thalassothérapie. Certes, en matière d’équipements touristiques, la jurisprudence avait admis les installations nécessaires à la pratique des activités nautiques (CAA Marseille, 20 déc. 2011, n° 10MA00287, Cne Six-Fours-les-Plages) mais elle avait en revanche censuré un bar-restaurant de plage (CAA Marseille, 30 sept. 2013, n° 11MA00434, Sté Hôtel Impérial Garoupe). Les installations de pompage d’une thalassothérapies auraient probablement subit le même sort.
Une question importante demeure toutefois. Les canalisations en cause devront nécessairement traverser la bande littorale de cent mètres de l’article L 121-16 du code de l’urbanisme. Dans cet espace, seules les installations nécessaires aux services publics et aux activités économiques nécessitant la proximité immédiate de l’eau sont autorisées. Or, la jurisprudence rappelle depuis longtemps que les thalassothérapies ne peuvent pas bénéficier de cette disposition (CE, 4 mai 1994, n° 140274, Cne Cabourg. – TA Nice, 17 déc. 1987, n° 95067, Mouvement niçois défense sites et patrimoine : RFDA 1990, p. 234, concl. N. Caldéraro).
Hormis la question des canalisations, la nouvelle version de l’article R 121-5 ne bouleverse pas le dispositif applicable aux espaces remarquables. La volonté du législateur de figer la liste des aménagements légers par décret ôte toutefois une part de souplesse au dispositif.
