Etat d’urgence sanitaire et autorisations d’urbanisme (1) : présentation générale de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020

Cette page est à jour le 14 mai 2020. Elle présente les dispositions de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 modifiée par l’ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020 prises dans le cadre de l’urgence sanitaire liée à l’épidémie de covid-19. Cette page est également à jour de la Loi n°2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions. Seules sont abordées les dispositions qui concernent le code de l’urbanisme. Elle intègre les dispositions de l’ordonnance n°2020-460 du 22 avril 2020 portant diverses mesures prises pour faire face à l’épidémie de covid-19 et celles de l’ordonnance n° 2020-539 du 7 mai 2020.

L’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période est l’une des ordonnances prises par le gouvernement sur le fondement de l’article 11 de la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19. Elle permet de gérer les différents délais administratifs qui arrivent à échéance pendant la période de crise sanitaire. Elle a donc vocation à s’appliquer aux procédures du code de l’urbanisme. Le droit de l’urbanisme – son contentieux en particulier – est souvent régi par des règles qui échappent au droit commun. Même en période d’urgence, il ne fait pas exception. Le dispositif a donc évolué plusieurs fois entre le 25 mars et le 13 mai ce qui ne facilite évidemment pas sa lisibilité… Résumé en 5 actes :

Acte 1 : 25 mars 2020, le droit de l’urbanisme confondu avec le droit commun

Dans sa première version datée du 25 mars, l’ordonnance n° 2020-306 ne comporte pas de dispositions spécifiques à l’urbanisme. Nous y reviendrons plus loin mais en résumé, le dispositif de l’ordonnance est organisé autour d’une période juridiquement protégée qui court du 12 mars au 23 juin inclus (fin de l’état d’urgence au 23 mai augmentée d’un mois). A partir de cette période, l’ordonnance prévoit soit un mécanisme de report des délais de deux mois (jusqu’au 23 août) soit un mécanisme de suspension des délais et de reprise à partir du 24 juin à 00 h.

En matière d’urbanisme, cela soulève rapidement deux difficultés : d’une part, il n’est pas toujours aisé de savoir à quel article de l’ordonnance rattacher telle ou telle procédure procédure du code de l’urbanisme. D’autre part, l’application des dispositions générales de l’ordonnance n°2020-306 suscite des craintes parmi les professionnels de l’immobilier qui notent que faculté de suspension des différents délais et le report des délais de recours risquent de ralentir la reprise de l’activité immobilière. Il est vrai que la délivrance des autorisations est retardée du fait de la suspension de l’instruction et, que, pour celles qui sont délivrées, le report des délais de recours au 23 août reporte d’autant la purge des délais de recours.

Acte 2 : 15 avril 2020, la mise en place d’un dispositif spécifique à l’urbanisme

Le gouvernement ne reste pas longtemps sourd aux revendications de la profession : l’ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l’épidémie de COVID-19 apporte des modifications substantielles au dispositif. Pour tenir compte des spécificités des procédures d’urbanisme, elle créé des articles 12 bis, 12 ter et 12 quater respectivement applicables au contentieux contre les autorisations, à l’instruction des demandes d’autorisations et au droit de préemption. Outre la clarification du champ d’application des procédures, l’ordonnance du 15 avril modifie la date charnière qui n’est plus la fin de la période juridiquement protégée (23 juin) mais la fin de l’état d’urgence (23 mai). Les délais de recours contre les autorisations, les délais d’instruction et les délais de préemption sont suspendus jusqu’à cette date. Le changement est net pour les délais de recours contre les autorisations qui échappent au report général au 23 août. Dans la plupart des cas, le délai de purge des autorisations est donc singulièrement raccourci.

Acte 3 : 22 avril 2020, la possibilité d’aménager les délais en matière d’urbanisme par décret

Conscient que la relance de l’immobilier est un sujet essentiel, le gouvernement se réserve le droit de raccourcir à nouveau les délais en matière d’urbanisme. L’ordonnance n°2020-460 du 22 avril ne change pas le dispositif mais elle habilite le pouvoir réglementaire à prévoir des délais plus court en matière de préemption ou de délai d’instruction de demande de permis de permis de construire. Les articles 12 ter et quater sont modifiés en ce sens.

La perspective d’une prolongation de l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 23 juillet (date initialement prévue par le projet de loi) risquait de retarder une nouvelle fois les délais applicables aux procédures du code de l’urbanisme.

Acte 4 : 7 mai 2020, l’urbanisme déconnecté de la fin de l’état d’urgence sanitaire

Alors que la prolongation de l’état d’urgence sanitaire devient inévitable, la perpective de voir les délais en matière d’urbanisme une nouvelle fois reportés prend corps. En effet, même amputé du délai d’un mois de la période juridiquement protégée, les délais applicables aux procédures d’urbanisme sont toujours liés à la fin de l’état d’urgence. Le temps gagné par l’ordonnance du 15 avril serait alors une nouvelle fois perdu. Le déconfinement étant par ailleurs annoncé, rien ne justifie un nouvel allongement. L’ordonnance n°2020-539 du 7 mai 2020 fixant des délais particuliers applicables en matière d’urbanisme, d’aménagement et de construction pendant la période d’urgence sanitaire modifié donc le dispositif. La référence à une date glissante (la fin de l’état d’urgence sanitaire) est cette fois remplacée par une date fixe, le 23 mai 2020. En pratique, la date ne change pas par rapport au dispositif antérieur mais elle est désormais déconnectée de la date de fin d’état d’urgence. Le contentieux des autorisations, les délais d’instruction et de préemption sont désormais à l’abri des conséquences du report de l’état d’urgence sanitaire au 10 juillet (date finalement retenue) par la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions. Ce n’est toutefois pas le cas des autres procédures du code de l’urbanisme qui relèvent toujours du régime général…

Acte 5 : 13 mai 2020, la déconnexion générale des délais de l’ordonnance n° 2020-306 de la fin de l’état d’urgence sanitaire

Pour éviter de retarder l’ensemble des procédures alors que le pays et ses administrations se remettent peu à peu en ordre de marche, l’ordonnance n°2020-560 du 13 mai 2020 fixant les délais applicables à diverses procédures pendant la période d’urgence sanitaire modifie à nouveau le dispositif. L’article 1 de l’ordonnance ne fait désormais plus référence à « la date de cessation de l’état d’urgence » pour ne retenir, de manière plus simple, qu’une date fixe au 23 juin 2020.

Les dispositions de l’ordonnance du 25 mars prévoient, selon les cas, un mécanisme de report forfaitaire de délai, des mécanismes de suspension ou encore d’interruption qui permettent d’adapter le fonctionnement de l’administration pendant la durée de la crise sanitaire. L’ordonnance comprend un titre Ier consacré aux dispositions générales relatives à la prorogation des délais et un titre II consacré aux délais et procédures en matière administrative. Pour tenir compte des problématiques spécifiques à l’urbanisme, l’ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020 a ajouté un titre II bis consacré aux enquêtes publiques et aux délais en matière d’urbanisme et d’aménagement.

Analyse du titre I de l’ordonnance n°2020-306

Le titre I de l’ordonnance comporte des règles générales qui s’appliquent aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin (article 1).

L’ordonnance prévoit que toute une série d’actions qui auraient dues être accomplies pendant cette période sont réputées avoir été faites à temps si elles sont effectuées dans un délai qui ne peut excéder deux mois à compter de la fin de la période (article 2), soit le 23 août minuit. Il ne s’agit donc ni d’une suspension des délais (qui impliquerait de décompter le temps écoulé avant le 12 mars) ni d’une interruption de ces délais (qui ferait repartir les délais intégralement) mais bien d’un mécanisme de report forfaitaire de délai.

L’article 2 concerne les recours devant les juridictions administratives. L’article 15 de l’ordonnance n°2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif dispose en effet que ces dispositions sont applicables aux procédures devant les juridictions de l’ordre administratif. L’ordonnance n° 2020-305 prévoit des cas particuliers mais les contentieux en matière d’urbanisme n’en font pas partie.

Sauf règle contraire, les contentieux en matière d’urbanisme sont donc régis par l’article 2 de l’ordonnance n°2020-306. Ce principe est toutefois aménagé par l’ordonnance n°2020-427 qui instaure des règles spécifiques aux délais de recours et aux déférés préfectoraux en matière de permis de construire, d’aménager ou de démolir et aux décisions de non oppositions à déclaration préalable (article 12 bis nouveau de l’ordonnance n°2020-306).

L’application de l’ordonnance n°2020-306 modifiée pose une autre question cruciale. L’article 12 bis concerne « les délais applicables aux recours et aux déférés préfectoraux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir ». Il faut en déduire que seules les autorisations sont visées par le dispositif spécifique. Les décisions de refus de permis ou les décisions d’oppositions à déclarations préalables continueraient d’être régies par l’article 2. Les autres contentieux liés à des plans d’urbanisme (SCOT, PLU, carte communale), à des préemptions ou à toute autre procédure que celle visée par l’article 12 bis relèvent toujours du report forfaitaire de l’article 2.

Les délais et mesures qui arrivaient à échéance le 11 mars 2020 à minuit sont exclus du champ d’application du titre I de l’ordonnance. Pour ces délais et mesures, aucun report, prorogation, suspension ou interruption n’est envisageable.

Les délais et mesures qui expirent à la fin de la période couverte par l’ordonnance, même s’ils ont débuté entre le 12 mars et le 23 juin sont également exclus du champ d’application du titre I de l’ordonnance. Aucune prorogation n’est prévue à leur égard.

L’ordonnance prolonge également les mesures administratives ou juridictionnelles dont le terme viendrait à échéance entre le 12 mars et le 23 juin (article 3). Il s’agit par exemple des permis de construire précaires ou des autorisations d’occupation du domaine public qui comportent une échéance au terme de laquelle les constructions ou installations doivent être enlevées. Leur durée est automatiquement prorogée de trois mois à compter du 23 juin, soit jusqu’au 23 septembre 2020.

Comme l’explique le rapport au Président de la République, « l’article 3 prévoit en effet une prorogation supplétive qui joue en l’absence de décision prise par l’autorité compétente dans la période juridiquement protégée. S’agissant des mesures que l’autorité pourrait ordonner pendant cette période, il lui incombe de prendre en considération les difficultés résultant de la crise sanitaire ».

Autrement dit, l’autorité compétente n’est pas dessaisie de son pouvoir de décision et elle peut, de sa propre initiative, prolonger le terme des décisions. En matière d’autorisation d’occupation du domaine public par la terrasse d’un café par exemple, une commune pourra proroger la durée d’occupation au delà du terme initialement prévu afin d’éviter un démontage des installations qui serait complexe à réaliser pendant la période d’urgence sanitaire.

Le titre II de l’ordonnance comporte des dispositions particulières à certains délais ou procédures.

Le champ d’application du titre II est vaste puisqu’il concerne l’Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs mais également les organismes et les personnes de droit public ou privé en charge d’une mission de service public administratif (article 6).

L’article 7 bloque la naissance de décisions, accord ou avis tacites. Il dispose que les délais à l’expiration desquels de tels actes peuvent naître sont suspendu jusqu’au 23 juin inclus. Il s’agit d’une suspension de délai si bien qu’il faudra déduire du délai susceptible de faire naître un acte tacite le temps écoulé avant le 12 mars 2020. Pour ce qui est des délais qui n’ont pas commencé à courir, leur point de départ est reporté après la période couverte par l’ordonnance soit le 24 juin à 0h00.

La question des délais qui « enjambent » la période de l’article, c’est-à-dire qui ont commencé à courir avant le 12 mars et expirent après le 23 juin minuit, est moins tranchée. L’article 1 de l’ordonnance qui vise les délais qui ont expirés ou qui expirent entre le 12 mars et le 23 juin n’est pas applicable car il ne concerne que le titre I de l’ordonnance et donc pas l’article 7. Il faudrait donc considérer que les délais qui ont débuté avant le 12 mars et qui expirent à partir du 24 juin 0h00 sont des délais « qui n’ont pas expirés avant le 12 mars » et qu’ils bénéficient, eux aussi, de la suspension du décompte.

L’article 7 régissait l’activité des services instructeurs en matière d’urbanisme jusqu’à l’entrée en vigueur de l’ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020. Depuis cette date, c’est l’article 12 ter nouveau qui est applicable.

L’article 7 de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars suspend dans les mêmes conditions les délais prévus pour la participation et de consultation du public. Il doit être analysé en relation avec l’article 12 de l’ordonnance n°2020-306 qui organise un régime spécifique pour les enquêtes publiques.

Selon le rapport au Président de la République, « il sera ainsi permis de ne pas retarder davantage l’organisation et la tenue de procédures de consultation et de participation du public qui avaient été engagées ou programmées avant la déclaration de l’état d’urgence, ce qui contribuera à favoriser la relance économique ».

L’article 8 vise les délais imposés par l’administration pour réaliser des travaux ou des contrôles ou encore pour se conformer à des prescriptions de toute nature. Il s’agit, par exemple, des délais imposés à un particulier pour effectuer les travaux de son installation d’assainissement en application des articles L.1331-1 et suivants du code de la santé publique. Les délais en cause sont suspendus jusqu’au 23 juin et recommenceront après la période couverte par l’ordonnance. Si les délais n’ont pas commencé à courir, ils seront décomptés après la période couverte par l’ordonnance.

Cet article n’est plus applicable aux procédure de récolement prévues par le code de l’urbanisme qui sont désormais expressément régies par l’article 12 ter de l’ordonnance du 25 mars modifiée.

Il faut noter que l’article 9 habilite le gouvernement à édicter par des décrets des règles différentes pour les délais des articles 7 et 8. Le régime fixé par l’ordonnance est donc évolutif. Une première série de délais est visée par le décret n°2020-383 du 1er avril 2020 portant dérogation au principe de suspension des délais pendant la période d’urgence sanitaire liée à l’épidémie de covid-19.

Le titre II bis de l’ordonnance et les délais applicables en matière d’urbanisme

Le principal apport de l’ordonnance n°2020-427 est la création d’un dispositif spécifique aux délais applicables en matière d’urbanisme et d’aménagement.

La question des délais de recours contre les autorisations d’urbanisme

L’article 12 bis est consacré aux délais de recours. Il s’applique aux recours des tiers (particuliers ou associations) mais également aux recours du représentant de l’Etat dans le département au titre du contrôle de légalité (déférés préfectoraux). Son champ d’application est toutefois restreint aux décisions qui autorisent un projet. Le texte vise en effet « les permis » et « les décisions de non-opposition ». Il faut logiquement en déduire que les décisions qui refusent une autorisation ou qui s’opposent à une déclaration n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 12 ter mais demeurent régies par l’article 2 de l’ordonnance. C’est également le cas des autres décisions qui relèvent du code de l’urbanisme, notamment les certificats d’urbanisme.

Depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 7 mai 2020, l’article 12 bis s’applique également aux recours formés à l’encontre des agréments prévus à l’article L.510-1 du code de l’urbanisme lorsqu’ils portent sur un projet soumis à autorisation d’urbanisme ainsi qu’aux recours administratifs préalables obligatoires dirigés contre les avis rendus par les commissions départementales d’aménagement commercial dans les conditions prévues au I de l’article L.752-17 du code de commerce.

L’article 2 organise un mécanisme de report forfaitaire des délais de recours en créant une fiction selon laquelle les recours qui auraient du être faits dans les délais impartis sont réputés avoir été faits à temps s’ils ont été effectués avant le 24 août. Ce mécanisme a été très critiqué par les professionnels de l’immobilier car la « purge » des délais de recours était parfois retardée de manière significative.

L’article 12 bis met en place un mécanisme de suspension des délais qui leur est plus favorable. Il prévoit que le délais de recours qui n’avaient pas expiré avant le 12 mars recommencent à courir à compter du 24 mai 2020 à 0h00. Il faut noter que la suspension ne dure donc que jusqu’au 23 mai et non pas jusqu’au 23 juin (période de l’article 1 de l’ordonnance n°2020-306). Le délai de recours qui commencera à courir à compter du 24 mai ne pourra pas être inférieur à sept jours.

Ces délais étaient jusqu’à présent calculés par rapport à la date de fin de l’état d’urgence sanitaire. Pour éviter que la prolongation de celle-ci ne prolonge automatiquement les délais de recours, les dates sont désormais fixées de manière indépendante.

Les règles applicables à l’instruction des décisions liées à l’usage du sol

L’article 12 ter concerne l’instruction des demandes d’autorisations, de déclarations et de certificats d’urbanisme. Ces procédures bénéficiaient auparavant de la suspension automatique prévue par l’article 7 de l’ordonnance. Les services instructeurs pouvaient continuer à instruire les dossiers mais, en cas d’impossibilité, le point de départ des délais pour demander des pièces complémentaires et les délais de naissance des décisions tacites étaient reportés au 24 juin.

Ce dispositif a été perçu comme une menace par les professionnels de l’immobilier. L’article 12 ter (créé par l’ordonnance du 15 avril) a modifié le dispositif de manière importante. Si les délais d’instruction qui n’ont pas expirés avant le 12 mars sont toujours suspendus à cette date, ils reprennent leurs cours à compter du 24 mai à 0h00. Les délais qui auraient du commencer à courir entre le 12 mars et le 23 mai inclus commenceront à courir dès le 24 mai.

Ces règles s’appliquent également aux différents avis et accord qui doivent être recueillis pendant l’instruction d’une demande. Elles s’appliquent aussi aux opérations de récolement de l’article L.462-2 du code de l’urbanisme.

Pour éviter toute difficulté, l’ordonnance n°2020-539 dispose que l’article 12 ter s’applique également aux délais impartis à l’administration pour vérifier le caractère complet d’un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction d’une autorisation d’urbanisme.

Il faut noter que si un projet d’ordonnance en circulation la semaine du 6 mars prévoyait que les maires ou les préfets pouvaient, au cas par cas, notifier au pétitionnaire une suspension des délais d’instruction, ce principe n’a pas été repris dans les modifications successsives de l’ordonnance du 25 mars 2020.

La rédaction de l’article 12 ter modifié par l’ordonnance du 22 avril 2020 permet au gouvernement de modifier ces délais par décret.

Depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance n°2020-539 du 7 mai 2020, l’article 12 ter est également applicable aux procédure de retrait des permis et des décisions de non-opposition à déclarations préalables.

Les règles applicables en matière de préemption

L’article 12 quater est spécifiquement créé pour les délais en matière de droit de préemption qui étaient auparavant régis par l’article 6. Les délais qui n’avaient pas expirés le 12 mars sont suspendus et ils reprendront leurs cours le 24 mai à 0h00. Ceux qui n’ont pas commencé à courir débuteront à la même date.

Il s’agit, toujours selon le rapport au Président de la République, de favoriser la relance de l’activité : « en effet, la suspension de ces délais a pour conséquence, tant que le bénéficiaire du droit de préemption ne s’est pas expressément prononcé, d’empêcher la vente du bien foncier ou immobilier concerné. Il apparaît donc opportun de limiter cette suspension à la seule période de l’état d’urgence sanitaire ».

La rédaction de l’article 12 quater modifié par l’ordonnance du 22 avril 2020 permet au gouvernement de modifier ces délais par décret.

Là encore, l’ordonnance n°2020-539 a remplacé les dates glissantes fixées par rapport à la fin de l’état d’urgence sanitaire par des dates fixes.

La question des enquêtes publiques

L’article 12 vise les enquêtes publiques en cours au 12 mars 2020 ou devant être organisée entre le 12 mars et le 23 juin. Le principe est que seules les enquêtes portant sur des opérations urgentes d’intérêt national pourront se poursuivre.

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