Résumé : la jurisprudence rappelle de manière constante que seuls les espaces qui comportent un nombre et une densité significatifs de constructions peuvent être qualifiés d’espace urbanisé au sens de l’article L 121-16 du code de l’urbanisme qui définit la bande de cent mètres. Si les principes sont clairs, leur incarnation dans les documents d’urbanisme ou dans les décisions liées à l’usage du sol n’est pas toujours simple notamment lorsqu’il s’agit d’apprécier la densité du bâti existant. Le Blog commente régulièrement des décisions liées à l’interprétation de la notion d’espace urbanisé. Nous en avions parlé à propos d’une affaire sur la commune du Bono et, plus récemment, à propos d’une autre sur la commune de Saint-Gildas-de Rhuys. L’arrêt rendu le 20 octobre 2020 par la Cour administrative de Nantes constitue une nouvelle illustration.
Par un arrêté du 19 avril 2017, le maire de Saint-Jacut-de-la-mer avait refusé un permis de construire pour l’extension d’une construction existante située 30, rue de la Houle Causseul. Cette décision était notamment motivée par le règlement de la zone N du plan local d’urbanisme et par les dispositions de l’article L.121-16 du code de l’urbanisme relatives à la bande littorale de cent mètres. Le pétitionnaire avait alors saisi le Tribunal administratif de Rennes qui avait rejeté sa requête par un jugement du 28 juin 2019. C’est dans ce contexte que la Cour administrative d’appel de Nantes avait été saisie.
Les parcelles AH 6 et 7 sur la commune de Saint-Jacut-de-la-Mer (carte Géoportail interactive)
Les dispositions de l’article L.121-16 sont bien connues : en dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement.
Le principe de la protection de la bande littorale de cent mètres a été posé pour la première fois par la directive d’aménagement national du 25 août 1979 avant d’être repris par la loi Littoral de 1986. En 2008, le Conseil d’Etat a apporté une précision essentielle en rappelant que, dans la bande de cent mètres, la qualification d’espace urbanisé ne pouvait être accordée qu’à des espaces constituant par ailleurs une agglomération ou un village existant (CE, 22 févr. 2008, n° 280189, Bazarbachi, BJDU 2008, n° 2, p. 89, concl. Y. Aguila). Cette analyse a depuis été confirmée à plusieurs reprises (par exemple CE, 13 mars 2017, n° 395643 ou CE, 21 juin 2018, n° 416564). La jurisprudence assimile ainsi les notions d’agglomération et de village existants de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme à celle d’espace urbanisé de l’article L.121-16. Seuls les espaces qui comportent un nombre et une densité significatifs de constructions peuvent donc recevoir cette qualification.
La question du nombre de constructions ne fait pas vraiment débat. De nombreuses décisions admettent qu’une quarantaine de constructions constituent un nombre « significatif » (voir par exemple les arrêts relevés dans notre chronique de jurisprudence de juin 2020). La question de la densité est en revanche plus délicate car elle se prête moins à une approche quantitative. Tout est alors question d’appréciation de la proximité des constructions, de la présence d’espaces non-bâtis et de structuration par des voies publiques. L’exercice de qualification suppose également de s’interroger sur l’étendue de l’espace à prendre en compte.
Sur ce dernier point, le juge prend en compte l’ensemble des espaces situés autour du terrain en cause (CAA Nantes, 30 mai 2018, n° 17NT00019) et pas seulement le voisinage immédiat du terrain d’assiette du projet de construction comme certaines cours administratives d’appel avaient pu le suggérer (CAA Lyon, 29 juin 1993, n° 92LY01477, préfet Haute-Corse). En effet, en retenant un espace de référence trop restreint, il suffit qu’un terrain soit entouré de quelques constructions, elles-mêmes isolées des autres constructions, pour faire apparaître comme urbanisé un espace qui, en fait, demeure largement naturel. Le Conseil d’État, sans censurer l’arrêt pour erreur de droit, avait toutefois expliqué que par « voisinage immédiat », la Cour administrative d’appel de Lyon avait entendu viser l’ensemble des espaces entourant le sol sur lequel doit être édifiée la construction envisagée, ou proches de celui-ci (CE, 12 mai 1997, n° 151359, Sté Coprotour). Dans cet espace de référence, seules des constructions situées au voisinage immédiat du terrain d’assiette du projet permettent de qualifier un espace d’urbanisé (CAA Marseille, 26 juin 2006, n° 03MA00674, Rousseau – CAA Nantes, 5 avr. 2019, n° 18NT01132).
Conformément aux principes qui viennent d’être rappelés, la Cour administrative d’appel de Nantes a estimé que le terrain d’assiette du projet, situé dans la bande de cent mètres, n’est pas inclus dans un espace urbanisé :
« Il ressort des pièces du dossier et n’est pas contesté que le terrain d’assiette du projet, d’une superficie totale de 3 864 m², est compris dans la bande littorale de 100 mètres à compter de la limite haute du rivage. Il jouxte immédiatement le littoral au nord et à l’est. L’ensemble des espaces, entourant le terrain d’assiette de la construction envisagée et proches de celui-ci, comporte cinq constructions éparses qui sont séparées par des parcelles demeurées à l’état naturel, la parcelle AH n° 7 supportant d’ailleurs elle-même un boisement protégé au titre de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme. La circonstance qu’un permis de construire a été délivré sur une parcelle située dans un secteur plus éloigné, au sud de la rue de la Houle Causseul, est sans incidence sur les caractéristiques des espaces qui entourent le projet. Contrairement à ce que soutient M. E…, en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que le rapport de présentation du plan local d’urbanisme aurait considéré que son terrain faisait partie de la partie urbanisée de la commune. Par suite, et alors même qu’il serait situé à quelques centaines de mètres du club nautique, à 900 mètres de la mairie et à 200 mètres du boulevard du Rougeret, ce terrain est compris dans une zone qui ne constitue pas, eu égard au nombre et à la faible densité d’habitations qui la caractérise, un espace déjà urbanisé au sens de l’article L.121-16 du code de l’urbanisme » (CAA Nantes, 20 octobre 2020, n° 19NT03443).
La qualification d’espace urbanisé n’ayant pas été retenue, c’est sans surprise que la Cour administrative d’appel de Nantes a confirmé que l’extension de la construction était interdite. La jurisprudence considère en effet de manière constante que les dispositions de l’article L.121-16 du code de l’urbanisme ne font pas la distinction entre les constructions nouvelles et les simples extensions lorsqu’elles interdisent « toute construction ou installation » (CE, 21 mai 2008, Ministre des Transports de Équipement du Tourisme et de la Mer, req. n° 297744). En pratique, ces dispositions interdisent toute extension des constructions existantes. La construction d’une véranda de 50 m2 est donc interdite (CAA Nantes, 26 juin 2015, SCI Maryse, req. n° 14NT01920). En conséquence, en dehors des espaces urbanisés de la bande de cent mètres, un PLU ne peut pas autoriser l’extension des constructions existantes (CAA Nantes, 22 oct. 2018, req. n° 17NT00612).
