Résumé : comme son prédécesseur, le schéma d’aménagement de la Corse, le PADDUC peut apporter des précisions sur la mise en œuvre de la loi Littoral. Dès lors que les dispositions adoptées à cette fin apportent suffisamment de précisions et qu’elles sont compatibles avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, ces dernières doivent être appliquées en fonction des précisions apportées. Deux arrêts rendus par la Cour administrative d’appel de Marseille sont l’occasion de faire le point sur ce dispositif (CAA Marseille, 15 février 2021, n° 20MA00330, Commune de Conca et CAA Marseille, 15 février 2021, n° 20MA01044).
L’article L.4424-11 du code général des collectivités territoriales permet au plan d’aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) de préciser les modalités d’application, adaptées aux particularités géographiques locales, de la loi Littoral et de la loi Montagne. Le PADDUC joue ainsi le même rôle que les directives territoriales d’aménagement (DTA) auxquelles son prédécesseur, le schéma d’aménagement de la Corse était assimilé (voir cet article du Blog à propos du rôle du PADDUC).
Le PADDUC joue donc un rôle essentiel dans la mise en oeuvre de la loi Littoral puisque dès lors qu’il comporte des dispositions suffisamment précises, la loi Littoral doit être appliquée à travers les précisions en question tant vis-à-vis des documents d’urbanisme de rang inférieur que des décisions liées à l’usage du sol. La jurisprudence a toutefois précisé que ce rôle de prisme ne pouvait jouer qu’à la condition que les dispositions qui mettent en oeuvre la loi Littoral soient à fois suffisamment précises et compatibles avec la loi (CE, 16 juillet 2010, ministre de l’Écologie du Développement et de l’aménagement Durables, req. n° 313768).
Dans les deux affaires qui sont commentées, la Cour administrative d’appel de Marseille confirme que dans la mesure où le PADDUC apporte des précisions sur la mise en œuvre des articles L.121-8 et L.121-13 du code de l’urbanisme, il faut en tenir compte pour l’application des dispositions législatives.
Les précisions apportées par le PADDUC sur les notions d’agglomérations et de village
Le PADDUC comporte un livret littoral qui précise les modalités d’application de la loi Littoral et, en particulier, les dispositions relatives aux principes de continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans ce but, le PADDUC mobilise une série de critères.
Chacun des critères fait ensuite l’objet d’une explication détaillée :
Pour la Cour administrative d’appel de Marseille, puisque ces prescriptions apportent des précisions et sont compatibles avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, elles doivent être prises en compte pour apprécier la conformité d’un permis de construire aux dispositions de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme.
Application du PADDUC sur la commune de Bonifacio
Dans une première affaire, la Cour administrative d’appel devait apprécier la légalité d’un permis d’aménager un lotissement de dix-neuf lots sur des parcelles d’une superficie totale de 134 584 m2 au lieu-dit Gurgazu, sur la commune de Bonifacio.
Le lieu-dit Gurgazu, sur la commune de Bonifacio (carte Géoportail interactive)
Pour la Cour, « il ressort des pièces du dossier que les parcelles d’assiette du projet se situent en continuité du lieu-dit Gurgazo, à plusieurs kilomètres du centre-ville de Bonifacio dont il est séparé par un vaste espace naturel. Si ce lieu-dit est identifié comme une » tache urbaine » sur la cartographie du plan d’aménagement et de développement durable de la Corse, il ne rassemble qu’un petit nombre de constructions éparses et de faible densité autour d’une anse littorale dotée de quelques pontons d’amarrage. Quand bien même s’y trouveraient deux hôtels ainsi qu’un service de location de bateaux, il ne constitue ni un village ni une agglomération au sens des dispositions de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme telles que précisées par le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse » (CAA Marseille, 15 février 2021, n° 20MA01044).
Application du PADDUC sur la commune de Conca
Dans la seconde affaire, le maire de Conca avait délivré un permis de construire pour la construction de plusieurs bâtiments comportant un total de trente logements au lieu-dit Tarcu.
La parcelle B n° 934 au lieu-dit Tarcu, sur la commune de Conca
(carte Géoportail interactive)
Là encore, la Cour estime que ce projet n’est pas conforme aux dispositions de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme précisées par le PADDUC : « le lieu-dit » Tarco » est caractérisé par l’implantation de façon diffuse de maisons individuelles à proximité du rivage et est entouré de vastes espaces vierges de toute urbanisation. Il n’apparaît pas que cet espace présenterait, en dépit de l’implantation d’une épicerie et de deux restaurants, un caractère stratégique pour l’organisation et le développement de la commune. Par suite, ce secteur ne saurait être regardé comme une agglomération au sens des mêmes dispositions du code de l’urbanisme au regard des précisions apportées par le PADDUC et ne présente pas davantage, compte tenu de sa trame et de sa morphologie, les caractéristiques d’un village au sens de ces dispositions. Il en résulte que les constructions projetées ne s’implantent pas en continuité d’un village ou d’une agglomération au sens desdites dispositions et que le permis de construire en litige est entaché d’illégalité » (CAA Marseille, 15 février 2021, n° 20MA00330, Commune de Conca).
Le PADDUC et la notion d’extension limitée de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage
Dans l’affaire n° 20MA011044 située sur la commune de Bonifacio, les requérants soulevaient également un moyen tiré de la méconnaissance de l’article L.121-13 du code de l’urbanisme qui dispose que dans les espaces proches du rivage, l’extension de l’urbanisation doit présenter un caractère limité. Pour le Conseil d’Etat, le caractère limité de l’extension de l’urbanisation dans un espace proche du rivage s’apprécie au regard de l’implantation, de l’importance, de la densité et de la destination des constructions (CE, 2 octobre 2006, req. 271327, Société Marcellesi). Le livret Littoral du PADDUC donne corps à ces principes en posant une série de critères permettant d’apprécier le caractère limité de l’extension de l’urbanisation :
Pour la Cour administrative d’appel de Marseille, ces dispositions sont suffisamment précises et compatibles avec la loi Littoral. Elles doivent donc être prises en compte pour apprécier la caractère limité de l’extension de l’urbanisation.
Le raisonnement de la Cour n’est toutefois pas fondé sur les dispositions du code général des collectivités territoriales qui habilitent le PADDUC à préciser les modalités d’application de la loi Littoral. La Cour reprend le principe dégagé par le Conseil d’Etat qui avait jugé que lorsqu’un schéma de cohérence territoriale ou un des autres schémas mentionnés par les dispositions de l’article L.121-13 du code de l’urbanisme comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l’extension de l’urbanisation dans l’espace proche du rivage dans lequel l’opération est envisagée, le caractère limité de l’urbanisation qui résulte de cette opération s’apprécie en tenant compte de ces dispositions du schéma concerné (CE, 11 mars 2020, Confédération Environnement Méditerranée, req. n° 419861).
Pour la Cour administrative d’appel de Marseille, dès lors que le PADDUC à valeur de schéma de mise en valeur de la mer (SMVM), il peut définir la notion d’extension limitée de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage. Les précisions apportées seront alors prises en compte lors de l’examen de la conformité du permis de construire aux dispositions législatives.
Cette logique étant rappelé, la Cour juge que « l’extension de l’urbanisation projetée n’est ni justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, ni intégrée dans un projet d’aménagement d’ensemble en vue d’une amélioration de la mixité des fonctions urbaines et de l’habitat, alors même que le hameau de Gurgazo est situé dans un secteur identifié d’enjeu régional par le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse. Le projet, qui vise à l’aménagement, sur un terrain de 126 252 m2, d’un lotissement comportant dix-neuf lots destinés à accueillir des maisons individuelles, d’une surface de plancher envisagée de 8 350 m2, ne revêt pas, eu égard à son importance, sa fonction et sa situation, telle qu’évoquée ci-dessus au point 9, un caractère limité ».
Les deux arrêts rendus le 15 février 2021 par la Cour administrative d’appel de Marseille montrent tout l’intérêt du PADDUC comme instrument de mise en œuvre de la loi Littoral. Cette dernière n’est plus appliquée en fonction des seuls critères jurisprudentiels mais également, à travers les choix d’aménagement voulus par les auteurs des documents de planification.
