Résumé : pour cette dernière étape de la construction juridique du littoral, le Blog revient sur l’apport de la directive d’aménagement national du 25 août 1979 relative à la protection et l’aménagement du littoral. Même si la valeur juridique de cette directive était réduite, elle a mis en place des règles d’urbanisme, notamment relatives à la bande de cent mètres, dont s’inspirera la loi Littoral du 3 janvier 1986.
La « directive d’Ornano » du 25 août 1979 (Décret n° 79-716 du 25 août 1979 approuvant la directive d’aménagement national relative à la protection et à l’aménagement du littoral) est approuvée 3 ans après l’instruction du 4 août 1976 qui avait formalisé les premières règles d’urbanisme spécifiques au littoral. Nous avions rappelé ce texte novateur à l’occasion de l’hommage national rendu au Président Jacques Chirac en septembre 2019. La directive de 1979 était applicable aux communes littorales figurant sur une liste annexée au décret. Cette liste n’est plus en vigueur aujourd’hui et les communes littorales sont désormais définies par l’article L 321-2 du code de l’environnement.
La directive d’aménagement national de 1979 reposait sur plusieurs objectifs : la lutte contre l’urbanisation désordonnée, l’exploitation de la richesse collective que représente le littoral et la qualité architecturale des constructions.
Organiser et maîtriser l’urbanisation
Pour le gouvernement, il faut mettre un terme à l’urbanisation linéaire du littoral et reportant les constructions en arrière du rivage et en ménageant des zones naturelles et agricoles suffisamment vastes entre les zones urbanisées. Ce principe sera repris par la loi Littoral qui instaure des coupures d’urbanisation. En dehors des zones d’urbanisation future, la directive d’aménagement national interdit les constructions dans les espaces naturels. Elle prévoit également que ces zones d’urbanisation future, vecteur de l’étalement urbain, soient strictement limitées à l’évolution normale des agglomérations. Dans ces mêmes zones, les constructions devaient ménager une distance suffisante entre elles et le rivage. A cette fin, une bande d’une profondeur de l’ordre de 100 mètres devait être respectée.
La directive donnait un délai de 4 ans aux documents d’urbanisme pour être rendus compatibles avec ces prescriptions. Dans cette attente, les règles du règlement national d’urbanisme devaient assurer l’effectivité de la directive d’aménagement national.
Préserver les espaces naturels
Les espaces naturels terrestres et marins ne sont pas oubliés. La directive de 1979 prévoyait qu’ils devaient faire l’objet d’une utilisation compatible avec la sauvegarde des équilibres écologiques. Ce principe est proche de la notion de capacité d’accueil des espaces littoraux posé par la loi Littoral de 1986. La directive de 1979 portait une attention particulière aux marais, vasières et autres zones humides qui devaient être maintenus en l’état. Les sites les plus sensibles devaient, pour leur part, être classés au titre de la loi du 2 mars 1930. La qualité de l’eau est aussi au coeur du dispositif de la directive qui généralisait à cette fin les dispositif d’assainissement.
Adapter les équipements aux caractéristiques du littoral
La directive prévoyait que seuls les équipements directement liés à la mer étaient admis sur la frange littorale. Cette notion est reprise par l’article L 121-17 du code de l’urbanisme issu de la loi Littoral. Les ports faisaient l’objet de dispositions spécifiques: ceux destinés au commerce et à la pêche devaient compromettre le moins possible l’utilisation libre et l’écosystème de la frange littorale. Pour les ports de plaisance, la directive de 1979 prévoyait qu’ils devaient être conçus de manière à réduire autant que possible l’occupation du rivage.
Les nouvelles routes de transit devaient être implantées à plus de 2000 mètres du rivage. Ce dispositif est aussi repris par la loi Littoral.
Une valeur juridique limitée
Si la directive d’aménagement national relative à la protection et l’aménagement du littoral posait incontestablement de bons principes, sa valeur juridique était toutefois limitée. Le Conseil d’Etat avait en effet rappelé que même si elle visait expressément les documents d’urbanisme, son opposabilité était en réalité limitée aux seuls permis de construire par le biais de l’ancien article R. 111-15 du Code de l’urbanisme (CE, 24 juill. 1981, Assoc. sauvegarde pays Rhuys). Sur ce fondement, le Tribunal administratif de Poitiers avait par exemple annulé un permis de construire délivré par le maire de la commune de Bois-Plage-en-Ré sur une dune restée à l’état naturel (TA Poitiers, 17 novembre 1982, Epoux Denoyer, RJE n° 1, 1983, p. 39).
Dans l’attente de la loi Littoral, la valeur juridique de la directive d’Ornano avait été renforcée par l’article L 111-1-4 du code de l’urbanisme issu de la loi « Defferre » du 7 janvier 1983. Les schémas directeurs et les plans d’occupation des sols devaient alors être compatibles avec ses dispositions. La publication de la loi Littoral du 3 janvier 1986 au journal officiel mettra un terme à l’application de ce dispositif.
