Adoptée le 22 août 2021, la loi n°2021-1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets – dite « loi Climat et résilience » – a introduit un objectif national de zéro artificialisation nette (ZAN) d’ici 2050 avec un objectif intermédiaire de réduction de la consommation foncière d’ici 2031.
Cette loi a été complétée par la loi n°2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux.
Sans remettre en cause les objectifs posés par la loi Climat et résilience, elle vient répondre aux difficultés juridiques et pratiques rencontrées dans les territoires pour leur mise en œuvre.
Ces deux lois ont été complétées par trois décrets d’application parus le 27 novembre 2023 :
- Décret n°2023-1096 du 27 novembre 2023 relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols modifiant l’annexe à l’article R.101-1 du code de l’urbanisme;
- Décret n°2023-1097 du 27 novembre 2023 relatif à la mise en œuvre de la territorialisation des objectifs de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols;
- Décret n°2023-1098 du 27 novembre 2023 relatif à la composition et aux modalités de fonctionnement de la commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols.
Vous trouverez, ci-dessous, un décryptage du dispositif ZAN introduit par les deux lois de 2021 et 2023 ainsi que leurs décrets d’application.
L’OBJECTIF ZAN : UN OBJECTIF PROGRAMMÉ ET TERRITORIALISÉ
Un objectif programmé
La loi Climat et résilience pose comme objectif d’atteindre le ZAN d’ici 2050. Pour ce faire, les territoires devront s’engager dans une réduction du rythme de l’artificialisation par tranche décennale.
Le législateur est venu préciser un objectif intermédiaire pour la première tranche décennale (2021-2031) de réduction de la consommation foncière de 50% au niveau national par rapport à la consommation foncière observée sur la période 2011-2021.
Il s’agit donc, pour la première période 2021-2031, d’évaluer la consommation foncière et non l’artificialisation des sols.
Pour les deux périodes décennales suivantes, les territoires devront tendre vers le ZAN en réduisant le rythme d’artificialisation des sols. Pour garantir la réalisation de cette trajectoire, les SRADDET et SCoT devront poser des objectifs de réduction du rythme de l’artificialisation pour la période 2031-2041 et 2041-2050.
La consommation foncière est définie comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné.
L’artificialisation des sols est quant à elle définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.
L’évaluation de l’artificialisation des sols à l’échelle des documents de planification et d’urbanisme doit s’effectuer à partir de la nomenclature des surfaces artificialisées et non artificialisées annexée à l’article R.101-1 du code de l’urbanisme issue du décret n°2023-1096 du 27 novembre 2023.
A titre d’exemple, le bâti agricole sera considéré comme artificialisé si ce bâti est supérieur ou égal à 50 m2 d’emprise au sol. En dessous de ce seuil, il sera considéré comme non artificialisé.
Les territoires pourront s’appuyer sur les données issues de l’observatoire national de l’artificialisation des sols pour mesurer et suivre l’artificialisation des sols à leur échelle. Ils seront toutefois libres d’utiliser leur propre référentiel local.
Un objectif territorialisé
La réalisation de l’objectif ZAN repose essentiellement sur les documents d’urbanisme que sont les SRADDET, SCoT, PLU(i) et cartes communales.
Les SRADDET sont placés en première ligne. Ceux-ci doivent déterminer, en application de l’article L.4251-1 du code général des collectivités territoriales, une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence d’artificialisation nette des sols ainsi que, par tranche de dix années, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation.
Il appartient au SRADDET, dans son rapport d’objectifs, de décliner territorialement les objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols entre les différentes parties du territoire régional selon les critères posés à l’article R.4251-3 du code général des collectivités territoriales. Des règles différenciées peuvent être définies afin d’assurer cette déclinaison territoriale ainsi que l’indique l’article R.4251-8-1 du même code.
A leur tour, les SCoT devront traduire la trajectoire ZAN posée dans le SRADDET en fixant un rythme de réduction de l’artificialisation des sols dans leur projet d’aménagement stratégique – dit « PAS » (ancien PADD) – par tranche de 10 ans en application de l’article L.141-3 du code de l’urbanisme.
Si le SRADDET n’intègre pas l’objectif ZAN selon les dispositions de loi Climat dans le délai fixé (Cf. infra), il revient aux SCoT ou, en l’absence de SCoT, aux PLU(i) et cartes communales, d’intégrer un objectif de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici 2031 par rapport à la consommation réelle observée sur la période 2011-2021.
Cette disposition ne s’applique pas aux SCoT ou, en leur absence aux PLU(i) et cartes communales, approuvés depuis moins de dix ans à la date du 22 août 2021 et dont les dispositions prévoient des objectifs chiffrés de réduction de la consommation foncière d’au moins un tiers par rapport à la consommation réelle observée au cours de la période.
Les PLU(i) et cartes communales devront ensuite traduire les objectifs du SCoT dans un rapport de compatibilité.
La loi Climat et résilience est venue poser un échéancier afin que les documents d’urbanisme intègrent au plus vite la trajectoire ZAN sous peine de sanctions.
Les délais posés ont fait l’objet d’un premier report avec la loi n°2022-217 du 21 février 2022 dite « 3DS » avant d’être à nouveau allongés par la loi 20 juillet 2023.
Les PLUi ou PLU en cours d’élaboration ou de révision sont tenus d’intégrer une trajectoire ZAN quand bien même le SCoT n’aurait pas intégré les objectifs de la loi Climat. En effet, l’objectif de « lutte contre l’artificialisation des sols, avec un objectif d’absence d’artificialisation nette à terme » est un objectif inscrit à l’article L.101-2 du code de l’urbanisme depuis la loi Climat du 22 août 2021 qui s’impose aux documents d’urbanisme dans un rapport de compatibilité.
LA GOUVERNANCE DU ZAN
La loi du 20 juillet 2023 a supprimé la conférence régionale des SCoT créée par la loi Climat du 20 août 2021 et institue à la place une « conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols » présidée par le président du Conseil Régional, avec une composition et un rôle plus élargi.
Composition de la conférence
La composition de cette conférence peut être fixée par une délibération du Conseil Régional prise après avis conforme de la majorité :
- des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents (EPCI) en matière de plan local d’urbanisme ;
- des conseils municipaux des communes n’ayant pas transféré la compétence en matière de plan local d’urbanisme.
La conférence doit comprendre obligatoirement au moins un représentant de chaque département du périmètre régional, siégeant à titre consultatif.
À défaut de proposition de la Région à la date du 20 octobre 2023 ou à défaut d’avis conforme des organes délibérants des EPCI et des conseils municipaux compétents à la date du 20 janvier 2023, la composition de la conférence régionale du ZAN est déterminée par la loi.
Composition de la conférence régionale ZAN selon la loi :
- 15 représentants de la Région ;
- 5 représentants des établissements publics mentionnés à l’article L.143-16 du code de l’urbanisme ;
- 15 représentants des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de documents d’urbanisme, dont un représentant au moins par département et trois représentants des établissements non couverts par un schéma de cohérence territoriale ;
- 7 représentants des communes compétentes en matière de documents d’urbanisme, dont un représentant au moins par département ;
- 5 représentants des communes non couvertes par un document d’urbanisme ;
- 1 représentant de chaque Département, siégeant à titre consultatif ;
- 5 représentants de l’Etat.
Rôle de la conférence
La 20 juillet 2023 institue une conférence régionale ZAN, laquelle dispose d’un rôle plus élargi et plus pérenne que la conférence régionale des SCoT qui avait été mise en place par la loi Climat du 22 août 2021.
Comme pour l’ancienne conférence régionale des SCoT, la conférence régionale du ZAN est chargée de transmettre une proposition relative à l’établissement des objectifs régionaux en matière de réduction de l’artificialisation des sols et leur territorialisation dans un délai de trois mois à compter de la délibération prescrivant l’élaboration ou l’évolution du SRADDET ayant pour conséquence de modifier les objectifs chiffrés ou les trajectoires de réduction de l’artificialisation prévus par ces documents.
La loi du 20 juillet 2023 précise que le SRADDET ne peut être arrêté avant la transmission de cette proposition à la Région ou, à défaut de transmission, avant l’expiration d’un délai de six mois à compter de la délibération prescrivant l’élaboration ou l’évolution du SRADDET.
La conférence doit également être consultée :
- dans le cadre de la qualification des projets d’envergure nationale ou européenne ;
- dans le cadre de la qualification des projets d’envergure régionale. Dans ce cas, les représentants de l’Etat ne siègent pas au sein de la conférence.
À l’initiative de la Région ou d’un établissement public porteur d’un SCoT, la conférence peut :
- se réunir sur tout sujet lié à la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols ;
- transmettre à l’Etat des analyses et des propositions portant sur cette mise en œuvre ;
- consulter les personnes publiques associées mentionnées, selon les cas, aux articles L.4251-5 (Préfet, Conseils Départementaux, EPCI compétents en matière de PLU, etc.), L.4424-13 et L.4433-10 du code général des collectivités territoriales et à l’article L.123-7 du code de l’urbanisme.
Enfin, la conférence régionale ZAN est tenue :
- d’établir un bilan de la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols un an après sa dernière réunion ;
- de présenter un bilan d’application de la surface minimale de consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers (ENAF) ;
- de transmettre au Parlement un rapport faisant état du niveau de la consommation foncière et des résultats obtenus au regard des objectifs de réduction de l’artificialisation retenus au niveau régional.
Déclinaison à l’échelle départementale
La conférence régionale du ZAN peut décider de se décliner à l’échelle départementale pour tout sujet lié à la mise en œuvre communale ou intercommunale des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols.
Dans ce cas, la conférence départementale du ZAN peut transmettre à la conférence régionale des analyses et des propositions portant sur la mise en œuvre locale des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols.
UNE ENVELOPPE FONCIERE NATIONALE POUR LES PROJETS D’ENVERGURE NATIONALE OU EUROPEENNE
L’enveloppe foncière nationale
Un apport majeur de la loi du 20 juillet 2023 est la création d’une enveloppe foncière au niveau national pour les projets nationaux ou européens présentant un intérêt général majeur.
Pour la période 2021-2031, la consommation résultant de ces projets sera prise en compte dans le cadre d’un forfait national fixé à hauteur de 12 500 hectares, dont 10 000 hectares mutualisés entre les régions couvertes par un SRADDET, au prorata de leur enveloppe d’artificialisation définie pour cette période.
NB : un arrêté ministériel doit venir préciser cette répartition
En cas de dépassement de ce forfait, le surcroît de consommation ne pourra être imputé sur l’enveloppe foncière des collectivités territoriales ou de leurs groupements.
Cependant, la loi prend le soin de préciser que les aménagements, les équipements et les logements directement liés à la réalisation d’un projet d’envergure nationale ou européenne pourront être considérés, en raison de leur importance, comme des projets d’envergure régionale, ou comme des projets d’intérêt intercommunal. Dans ce cas, l’artificialisation des sols ou la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui en résultera sera prise en compte au niveau régional ou intercommunal.
Définition des projets nationaux et européens d’intérêt général majeur
La loi du 20 juillet dresse une liste thématique des projets pouvant être considérés comme d’envergure nationale ou européenne (infrastructures fluviales, lignes ferroviaires à grande vitesse, projets industriels d’intérêt majeur, opérations intéressant la défense, construction d’établissements pénitentiaires, de réacteurs électronucléaires, etc.)
Sur cette base, un arrêté ministériel devra recenser les projets nationaux/européens d’intérêt général majeur après avis du président du Conseil Régional (rendu dans un délai de 2 mois) et consultation de la conférence régionale de gouvernance de la politique ZAN.
Lors de la formulation de son avis, la Région pourra, après avis de la conférence régionale du ZAN, proposer une liste d’identification de projets d’envergure nationale ou européenne. Le ministre chargé de l’urbanisme devra adresser à la Région une réponse motivée sur les suites données à son avis. En cas de désaccord sur la liste des projets d’envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur, une commission régionale de conciliation pourra être saisie sur demande de la Région.
Composition de la commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols :
Cette composition est déterminée par le décret n°2023-1098 du 27 novembre 2023 comme suit :
- 1 magistrat administratif qui préside la commission ;
- 3 représentants de la Région ou leurs suppléants ;
- 3 représentants de l’Etat.
Peuvent siéger à titre consultatif un représentant par commune ou établissement public de coopération intercommunale compétents en matière de document d’urbanisme ainsi qu’un représentant par établissement public porteur d’un SCoT, sur le territoire desquels se situe un projet d’envergure nationale ou européenne faisant l’objet du désaccord dont est saisie la commission.
L’arrêté ministériel recensant les projets nationaux ou européens d’intérêt général majeur pourra être modifié selon la même procédure afin d’intégrer d’autres projets d’envergure nationale ou européenne après la dernière modification ou révision d’un document de planification régionale.
LA GARANTIE D’UNE SURFACE MINIMALE DE CONSOMMATION POUR LA PERIODE 2021-2031
Ainsi, une commune soumise au RNU, qui lancerait une procédure d’élaboration d’un PLU ou d’une carte communale avant le 22 août 2026, bénéficiera de ce droit à un hectare pour la période 2021-2031.
Pour autant, cette garantie foncière ne permettra pas de s’exonérer des règles du RNU qui continueront à s’appliquer, notamment la règle de la constructibilité limitée (interdisant les constructions en dehors des parties actuellement urbanisées), dans l’attente de l’approbation de la carte communale ou du PLU.
Cette garantie foncière d’un hectare, bénéficiant à toutes les communes couvertes par un PLU, un document en tenant lieu ou une carte communale prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026, peut être mutualisée à l’échelle intercommunale, après avis de la conférence des maires mentionnée ou, à défaut, du bureau de l’établissement public de coopération intercommunale concerné si l’ensemble des maires des communes membres en fait partie.
A noter que la conférence régionale du ZAN devra présenter un bilan de l’application de cette garantie foncière d’un hectare dans le cadre de la fixation d’objectifs communaux, intercommunaux et régionaux de réduction de l’artificialisation des sols applicables à la première période décennale, de son adéquation avec les besoins fonciers constatés durant la période et de l’artificialisation constatée durant cette même période.
La conférence régionale devra également formuler des pistes de réduction de cette surface minimale pour les périodes décennales ultérieures en vue d’atteindre l’objectif d’absence d’artificialisation nette à l’horizon 2050.
LA PRISE EN COMPTE DES COMMUNES CONCERNEES PAR L’EROSION COTIERE
La loi du 20 juillet 2023 précise qu’il doit être tenu compte des enjeux de recomposition spatiale pour les communes concernées par l’érosion côtière listées par décret pour la fixation des objectifs chiffrés de lutte contre l’artificialisation des sols.
La loi indique ainsi de manière opportune que les surfaces artificialisées situées dans une zone exposée au recul du trait de côte d’ici 30 ans pourront être considérées comme désartificialisées par anticipation dès lors que ces surfaces ont vocation à être renaturées dans le cadre d’un projet de recomposition spatiale du territoire littoral.
Toutefois, s’il apparaît que ces surfaces n’ont pas fait l’objet d’une opération de renaturation, au terme de chaque période décennale, elles devront être de nouveau considérées comme artificialisées.
LA PRISE EN COMPTE DES EFFORTS DE RENATURATION AVANT 2031
Les opérations de renaturation des espaces urbanisés sont désormais déduites du décompte de la consommation d’espace pour la période 2021-2031.
DE NOUVEAUX OUTILS OPÉRATIONNELS
Élargissement du droit de préemption urbain
Le droit de préemption urbain est élargi pour favoriser des opérations de renaturation, de renouvellement urbain ou de réhabilitation des friches.
La loi du 20 juillet 2023 élargit le droit de préemption de droit commun en autorisant son recours dans des secteurs prioritaires à mobiliser présentant un potentiel foncier majeur pour favoriser l’atteinte des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols, à savoir :
- des terrains contribuant à la préservation ou à la restauration de la nature en ville, notamment lorsqu’il s’agit de surfaces végétalisées ou naturelles situées au sein des espaces urbanisés ;
- des zones présentant un fort potentiel en matière de renaturation, en particulier dans le cadre de la préservation ou de la restauration des continuités écologiques, et qui peuvent notamment être les zones préférentielles pour la renaturation identifiées dans le SCoT ;
- des terrains susceptibles de contribuer au renouvellement urbain, à l’optimisation de la densité des espaces urbanisés ou à la réhabilitation des friches mentionnées à l’article L.111-26.
Autrement dit, le droit de préemption urbain pourra être utilisé tant pour favoriser des opérations de renaturation que des opérations de renouvellement urbain et de réhabilitation des friches.
L’institution de ce droit de préemption devra s’effectuer par délibération motivée.
Un nouveau sursis à statuer « Loi Climat »
- A quel moment le sursis à statuer « loi Climat » peut-il être opposé ?
Ce nouveau sursis à statuer peut être opposé à l’occasion d’une procédure « d’élaboration ou de modification » du document d’urbanisme ayant pour objectif d’intégrer les objectifs de la loi Climat.
Bien qu’elle ne soit pas expressément visée par la loi, la procédure de révision devrait logiquement permettre de mettre en œuvre le sursis à statuer.
Contrairement aux sursis à statuer « classiques » pouvant être opposés lors de l’élaboration d’un plan local d’urbanisme, ce sursis à statuer « loi Climat » n’est pas lié à la tenue préalable du débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durable (PADD).
Comment le sursis à statuer « loi Climat » doit-il être motivé ?
Le sursis à statuer doit être motivé par le risque que l’autorisation de construire demandée compromette l’atteinte des objectifs de réduction de la consommation prévus :
- soit du fait de l’ampleur du projet ;
- soit du fait que la commune ne dispose plus de beaucoup d’espaces à consommer sur la période 2021-2031 au regard de l’objectif de réduction de la consommation de l’espace qui lui a été attribué.
Quelle est la durée de validité du sursis à statuer « loi Climat » ?
Il ressort de la rédaction de l’article 6 de la loi du 20 juillet 2023 que le sursis à statuer est valable jusqu’à l’approbation de la procédure d’élaboration ou de modification du PLU visant à intégrer l’objectif de réduction de la consommation de l’espace.
À l’approbation du PLU, le pétitionnaire doit confirmer sa demande. La commune dispose alors d’un délai de 2 mois pour se prononcer.
Schéma récapitulatif – sursis à statuer « Loi Climat »
