Résumé : Le Blog loi Littoral revient sur les principales décisions rendues en matière de loi Littoral au mois d’avril 2024. A noter, en particulier, l’avis du Conseil d’Etat sur la distinction entre extension d’une construction et extension de l’urbanisation. A lire également, le retour devant la cour administrative d’appel de Marseille après cassation du projet Bouygues immobilier sur la commune de Roquebrune-sur-Argens. La chronique analyse également deux décisions rendues en matière indemnitaire.
Responsabilité
Responsabilité de la commune en cas de délivrance d’un certificat d’urbanisme pré-opérationnel illégal – Le 23 mai 2000, le maire de Baden, dans le département du Morbihan, avait délivré un certificat d’urbanisme positif indiquant que deux parcelles ZL n° 100 et 101 situées au lieu-dit Kerbourleven étaient constructibles. Le 12 février 2016, il refusait toutefois une demande de permis de construire sur la parcelle ZL n° 101 au motif que le projet entraînait une extension de l’urbanisation contraire aux disposition de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. La requête contre cette décision était définitivement rejetée par un jugement du tribunal administratif de Rennes du 7 décembre 2018.
Les parcelles ZL n° 100 et 101 au nord est du secteur de Kerbouleven
Pour la cour, à la date du certificat d’urbanisme, le secteur de « Kerbourleven » regroupait une trentaine de constructions seulement, organisées de façon peu dense sur des parcelles arborées et l’ensemble était entouré de terres agricoles ou boisées. Il ne pouvait ainsi, eu égard à sa faible densité de constructions, être regardé comme une agglomération ou un village au sens de l’actuel article L. 121-8 du code de l’urbanisme. C’est donc logiquement que le maire avait refusé le permis de construire et que le tribunal administratif avait rejeté la requête des pétitionnaires.
Cette situation révèle toutefois que la commune de Baden a commis une faute en délivrant un certificat d’urbanisme positif en 2000. Conformément à une jurisprudence bien établie, le propriétaire du terrain en cause a en principe droit à une indemnité égale à la différence entre le prix qu’il a versé pour l’acquisition du terrain litigieux, y compris les frais annexes utilement exposés, et la valeur vénale du même terrain, appréciée à la date à laquelle il a été établi que ce terrain est inconstructible. En application de ce principe, la cour administrative d’appel de Nantes a condamné la commune de Baden à verser la somme de 49 051,82 euros aux propriétaires du terrain (CAA Nantes, 23 avril 2024, n° 22NT00745).
Responsabilité de la commune en cas de délivrance d’un certificat d’urbanisme pré-opérationnel illégal – La cour administrative d’appel de Marseille a rendu une décision similaire à l’encontre de la commune de Porto-Vecchio. Par un arrêté du 9 août 2012, son maire avait délivré un certificat d’urbanisme positif déclarant réalisable la construction d’une maison sur un terrain cadastré AY n°s 264, 265, 1376, 1379 et 1380 constituant le lot n° 3 du lotissement « Le Parc des îles » situé au lieudit « Tagli di Mezzo ». Ce terrain avait alors été acheté le 5 février 2013. Le 29 janvier 2013, la société Chemin des Crêtes avait obtenu un permis de construire. Elle ne l’avait toutefois pas mis en oeuvre et, du fait de sa caducité, le permis n’avait pas pu être transféré à un tiers. Le 29 janvier 2018, le maire de Porto-Vecchio avait refusé un permis de construire à ce tiers au motif que son projet méconnaissait l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Ce refus avait été réitéré le 21 novembre 2018 suite à une nouvelle demande.
Estimant qu’elle avait subi un préjudice, la société du Chemin des Crêtes avait saisi le tribunal administratif de Bastia qui, par un jugement du 2 mai 2023, avait condamné la commune à lui verser la somme de 381 207,79 euros. La commune avait alors fait appel. La cour administrative d’appel confirme le raisonnement du tribunal administratif et juge que la délivrance du certificat d’urbanisme le 9 août 2012 était fautive et engage le responsabilité de la commune. La cour estime toutefois que le préjudice subi par la société requérante est également imputable pour moitié au choix de ne pas exécuter le permis de construire dont elle était bénéficiaire. L’indemnité est donc réduite à la somme de 181 704 euros (CAA Marseille, 9 avril 2024, n° 23MA01383).
Agglomérations, villages et autres secteurs déjà urbanisés
Extension des constructions et extension de l’urbanisation – Le Conseil d’Etat a rappelé que si, en adoptant l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral, le simple agrandissement d’une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l’urbanisation au sens de ces dispositions. La conséquence est importante car si l’extension de l’urbanisation ne peut se faire qu’en continuité avec une agglomération ou un village existant, la simple extension d’une construction est possible même dans un espace diffus sous la seule réserve des dispositions du PLU. Le Blog loi Littoral avait commenté cet arrêt.
Si la distinction entre l’extension d’une construction et l’extension de l’urbanisation était posée, la frontière entre ces deux notions demeurait floue. Récemment, le Conseil d’Etat avait annulé l’ordonnance du juge des référés de la Cour administrative d’appel de Marseille au motif qu’une extension de 65 % de la surface d’une habitation existante était trop importante pour être regardée comme un simple agrandissement. Le juge avait estimé qu’il s’agissait d’une extension de l’urbanisation (CE, 29 novembre 2023, n° 470858). Cette idée était déjà présente dans un arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes qui, avant de qualifier un projet de simple extension d’une construction, s’était assurée que cette extension n’était pas excessive par rapport à la surface de la construction existante. Le Blog avait commenté cette décision.
Saisi d’une demande d’avis du tribunal administratif de Bastia, le Conseil d’Etat vient de clarifier sa position. Il rappelle que l’extension d’une construction présente un caractère limité au regard de sa taille propre, de sa proportion par rapport à la construction et de la nature de la modification apportée. Comme l’explique le rapporteur public Nicolas Agnoux dont les conclusions sont en ligne sur Ariane, le Conseil d’Etat pose une double limite puisque ce caractère limité vise à la fois la proportion de l’extension par rapport la construction initiale mais également sa valeur absolue. La définition de l’extension d’une construction donnée par le Conseil d’Etat est donc plus restrictive dans le contexte de la loi Littoral qu’il ne l’est dans le droit de l’urbanisme général. Dans ce dernier cas, le Conseil d’Etat a simplement rappelé qu’à défaut de précision donnée par le règlement du PLU, une extension devait être subsidiaire par rapport à la construction existante (CE 9 novembre 2023, n° 469300). Il restera à définir ce qu’est l’extension limitée d’une construction dans le contexte particulier de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.
L’avis du Conseil d’Etat apporte une autre précision en indiquant que le caractère limité de l’extension doit s’apprécier par rapport à la construction initiale, sans tenir compte des agrandissements ultérieurs. Autrement dit, les surfaces ajoutées ultérieurement viennent en quelques sorte en déduction du droit à extension qui est calculé par rapport à la construction initiale. L’avis ajoute enfin que pour les constructions antérieures à la loi Littoral, les surfaces existantes à la date d’entrée en vigueur de la loi seront prises en compte. En pratique, les mètres carrés supplémentaires autorisés dans le cadre de l’extension limitée seront calculés sur la base de la surface existante à l’entrée en vigueur de la loi, c’est à dire en intégrant les éventuelles extensions réalisées avant le 4 janvier 1986 (CE, 30 avril 2024, n° 490405).
Un exemple d’espace diffus – La cour administrative d’appel de Bordeaux juge que si un quartier comporte plus d’une centaine de constructions, celles-ci sont réparties sur l’ensemble du secteur, fortement boisé. Trois ilots bâtis peuvent être plus nettement identifiés à l’ouest, au nord et à l’est, mais le terrain en cause ne se situe dans aucun de ces ilots. Si quelques constructions jouxtent le terrain à l’ouest et au sud, et s’il est desservi par les réseaux, l’urbanisation reste peu structurée, discontinue et peu dense. Ce terrain s’inscrit ainsi dans une zone d’habitat diffus et le projet en cause ne saurait constituer une extension de l’urbanisation en continuité avec les agglomérations et villages existants, au sens du premier alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Il ne s’inscrit pas davantage dans un secteur déjà urbanisé de la commune, au sens du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dès lors que l’urbanisation n’est pas suffisamment dense au droit du terrain et présente un caractère discontinu, fortement marqué par des espaces vierges de toute construction et boisés (CAA Bordeaux, 2 avril 2024, n° 22BX00703).
La parcelle AM n° 886, au centre de l’image, au croisement du chemin de l’Usage et du chemin de Luzen (photographie interactive Géoportail)
La décision est logique, la cour avait déjà annulé un permis de construire dans le même secteur sur la parcelle AM n° 563 située 200 mètres à l’ouest de la parcelle objet de la présente affaire, au croisement du chemin de l’Usage et du chemin Barrails.
Notion d’agglomération ou de village – Par un arrêté du 3 avril 2019 le maire de la commune de Roquebrune-sur-Argens a délivré à la Société Bouygues Immobilier un permis de construire pour quarante-six logements dont vingt-trois logements locatifs sociaux sur un terrain situé Le Perrussier et cadastré section BO n° 270, 28 et 78 pour une surface de plancher créée de 3 041 m2. Saisi par des riverains, le tribunal administratif de Toulon a rejeté la requête. Saisie en appel, la cour administrative d’appel de Marseille avait annulé le jugement et le permis de construire.
Les parcelles BO n° 270, 28 et 78 à l’extrémité sud ouest du lieu-dit Le Perrussier
Cet arrêt avait à son tour été annulé par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 12 juin 2023 rapporté par le Blog dans la chronique de jurisprudence de juin 2023. Le Conseil d’Etat avait estimé que la cour avait commis une erreur de droit en jugeant qu’un espace issu de lotissements ne pouvait pas constituer une agglomération ou un village. L’affaire avait été renvoyée devant la cour administrative d’appel de Marseille.
Cette fois, la cour relève que le terrain d’assiette du projet se situe à l’ouest d’un lotissement qui comprend environ une vingtaine d’habitations dans un rayon de 100 mètres, en continuité de deux autres lotissements d’envergure, à savoir « Les Rives du Golf » qui comprend 97 logements, composés de 69 villas et 28 logements collectifs soit une surface de plancher de près de 10.000 m² et « Les Jardins d’Auréliens » qui comprennent 15 villas de plus de 1 500 m². Par ailleurs, ces lotissements sont jouxtés par des équipements et lieux collectifs administratifs comportant notamment un complexe sportif et un centre de loisir. Le projet est donc situé en continuité d’une agglomération au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. La cour ajoute que la circonstance que ce secteur soit issu de lotissements est sans incidence comme l’a rappelé le Conseil d’Etat (CAA Marseille, 18 avril 2024, n° 23MA01572).
Notion d’agglomération et de village – prise en compte du SCOT – Par un arrêté du 25 juin 2019, le maire de la commune de Plouhinec avait délivré un certificat d’urbanisme négatif pour un projet de construction de maison d’habitation sur un terrain situé impasse du Roi Salaün.
Les parcelles n° YO 59 et 105 sur la commune de Plouhinec (Finistère)
La cour considère que les parcelles qui constituent le terrain d’assiette du projet sont situées à une centaine de mètres du rivage dont elles sont séparées par des terrains à caractère naturel. Sur ses cotés est et ouest, le terrain d’assiette du projet est bordé de parcelles supportant des habitations et au nord, de l’autre côté de l’impasse qui le dessert, par un terrain de camping. D’une part, le lieu-dit Trez Perros est isolé du reste des pôles urbanisés de la commune par des espaces naturels, dont le lieu-dit Bremoder situé à l’ouest dont il est séparé par un cours d’eau aux abords végétalisés. En conséquence, il ne se rattache pas à une agglomération existante. D’autre part, ce même lieu-dit ne comporte qu’une vingtaine d’habitations avec, en son centre, un camping ne comprenant, à titre de construction, que trois bâtiments abritant l’administration du camping et des équipements nécessaires aux campeurs. L’existence alléguée d’emplacements supportant des habitations légères de loisir dans ce camping ne saurait être qualifiée d’urbanisation existante dès lors qu’il s’agit, ainsi que mentionné à l’article R. 111-37 du code de l’urbanisme, de « constructions démontables ou transportables ». Enfin les maisons avoisinantes sont implantées pour l’essentiel sur de grandes parcelles et constituent une urbanisation diffuse. Ce lieu-dit n’appartient donc pas davantage à un village existant au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme eu égard au faible nombre de constructions, à leur emprise au sol limitée et à leur dispersion. La cour relève en outre que ce secteur n’est pas identifié comme un village par le SCOT Ouest Cornouaille (CAA Nantes, 23 avril 2024, n° 22NT01455).
Agglomération et village – prise en compte du PADDUC – Par un arrêté du 18 mai 2018, le préfet de la Corse du Sud avait refusé un permis de construire une maison individuelle avec garage au lieu-dit «chemin de Vicolo», sur le territoire de la commune de Coti-Chiavari. Par un jugement du 20 juillet 2020, le Tribunal administratif de Bastia avait rejeté cette demande. Par un arrêt du 27 décembre 2021, la cour administrative d’appel de Marseille a également rejeté cette requête. Saisi en cassation, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt de la cour administratif de Marseille pour un autre motif que la loi Littoral et a décidé de juger l’affaire au fond.
Le secteur « chemin de Vicolo », sur le territoire de la commune de Coti-Chiavari (photographie aérienne interactive Géoportail)
Pour le Conseil d’Etat, le terrain d’assiette du projet est bordé, sur un côté, par la mer, sur un autre côté par une vaste zone à l’état naturel et sur un dernier côté par une zone d’habitat présentant une faible densité et éloignée de tout village ou agglomération. Le secteur du chemin de Vicolo n’est donc pas une agglomération ou village (CE, 30 avril 2024, n° 461958).
Continuité avec une agglomération ou un village – présence d’une route et d’un terrain non bâti – Par une délibération du 24 juin 2019, la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a approuvé son plan local d’urbanisme (PLU). La commune est riveraine d’un lac de plus de 1000 ha et elle est donc soumise à la loi Littoral. Le préfet de Loire-Atlantique a saisi le tribunal administratif de Nantes au motif que, selon lui, une zone 2AUe de 15 ha n’était pas en continuité avec l’agglomération. La commune est couverte par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Retz, approuvé le 28 juin 2013. Les dispositions spécifiques au littoral du document d’orientation et d’objectifs de ce schéma présentent la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu comme une « centralité » pouvant faire l’objet d’une extension de l’urbanisation en continuité du centre-ville. La compatibilité du PLU avec la loi Littoral doit donc être appréciée en fonction des dispositions du SCOT dès lors que ce dernier n’est pas lui même incompatible avec les articles L. 121-1 et suivants du code de l’urbanisme (CE, 29 septembre 2020, n° 423087, Commune du Lavandou).
Pour le préfet, la zone 2AUe ne pouvait pas être regardée comme étant en continuité de l’agglomération car elle en est séparée par une route et par un terrain non bâti. Il est vrai que de telles circonstances peuvent entraîner une rupture de continuité. Le Blog avait fait le point sur le rôle des routes en la matière.
La zone 2AUe en cause (https://www.stphilbert.fr/plu-plans-de-zonage/)
La cour n’a pas été convaincue par cet argumentaire. Elle juge que les terrains séparant la zone 2AUe du centre-ville sont classés en zone 1AUe par le plan local d’urbanisme et qu’ils sont ainsi susceptibles de faire immédiatement l’objet d’une urbanisation. Elle ajoute que la route départementale en cause n’est pas, eu égard à ses caractéristiques et notamment à sa faible largeur, de nature à constituer une rupture d’urbanisation ou une « limite urbaine » au sens des dispositions précitées du schéma de cohérence territoriale du pays de Retz. La zone 2AUe est donc compatible avec l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme (CAA Nantes, 12 avril 2024, n° 22NT01303).
Bande littorale de cent mètres
Point de départ de la bande de cent mètres – La cour administrative d’appel de Marseille rappelle que la circonstance que le domaine public n’aurait pas été délimité n’interdit pas d’apprécier la situation d’un projet dans la bande de cent mètres (CE, 30 avril 2024, n° 461958).
Notion d’espace urbanisé – Par un arrêté du 6 mai 2019, le maire de Chindrieux, commune riveraine du lac du Bourget, a délivré un permis de construire pour une maison d’habitation sur un terrain situé chemin du Cul-du-Bois. Le terrain est classé en zone UAi au PLU et jouxte une zone UDi. Par un jugement du 6 mai 2019, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cet arrêté. Les pétitionnaires ont alors fait appel estimant que leur projet devait être regardé comme étant situé dans un espace urbanisé.
Le terrain d’assiette du projet, au nord, les 4 maisons mitoyennes visées par l’arrêt (Source préfecture de Savoie)
Pour la cour, le terrain se situe dans un environnement resté à dominante naturelle, nonobstant la présence de quelques constructions individuelles éparses ou d’un équipement sportif. Si l’on trouve, à proximité plus immédiate, une construction située à l’est au bord du chemin du Cul-du-bois, quatre constructions mitoyennes de l’autre côté d’un chemin bétonné au nord du terrain d’assiette, ainsi que deux autres constructions situées de l’autre côté du chemin du Cul-du-bois à l’est, soit, au total, sept constructions plus proches et plus agglomérées, elles ne peuvent toutefois, par leur faible nombre et densité, caractériser un espace urbanisé (CAA Lyon, 23 avril 2024, n° 22LY00842).
Espaces boisés significatifs
Aux termes de l’article L. 121-27 du Code de l’urbanisme, le plan local d’urbanisme doit classer en espaces boisés au titre de l’article L. 113-1 du même code les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Le caractère significatif peut-être apprécié par le Conseil d’État en comparant le boisement en cause avec ceux existants sur la commune (CE, 15 octobre 2001, n° 219883, Sevet).
Conformément à ce principe, la cour administrative d’appel de Nantes juge qu’une parcelle d’une contenance significative d’environ 1 hectare, qui est à caractère totalement naturel, et qui supporte des arbres anciens ainsi qu’une lande doit être classée à ce titre (CAA Nantes, 23 avril 2024, n° 22NT01037).
La parcelle ZK n° 141 sur la commune de Brech
